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2017
06-09
水利建设项目PPP模式社会资本选择研究
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摘 要社会资本选择研究是保障政府和社会资本合作类(PPP)水利建设项目良性建设运营的主要工作之一。本文以大桥水库灌区二期工程为例,拟定3种社会资本选择方案,从社会资本额度、融资成本和政府财政压力、可行性缺口补贴、收益要求、建设及调度管理等6方面因素分析比较优缺点,提出了针对我国现行投融资体制下由政府资本、社会资本、受益各方共同参与的社会资本选择模式。成果对水利建设项目,尤其是灌区类项目的社会资本选择具有一定指导意义。 

长期以来,我国水利基础设施建设的资金来源主要是政府投资,建设资金短缺是制约水利发展的主要因素之一。尤其针对公益性强、财务收益条件差的灌区类水利建设项目,其投资渠道单一、资金短缺问题严重制约了农业水利保障设施的建设和良性运行。为适应经济新常态,党中央、国务院对深化投资体制改革、鼓励引进社会资本参与水利工程建设做出新的部署,出台了一些列相关的政策。

PPP(政府和社会资本合作)模式起源于欧美国家,国内相关单位与专家也进行了广泛的探索实践,但目前国内对PPP模式中社会资本选择研究仍处于理论引进阶段,主要局限于对国外理论和实践的简单探讨,对PPP模式中社会资本方选择没形成统一的认识,对水利基础设施中的社会资本选择缺乏系统的研究。本文通过对大桥灌区二期工程政府和社会资本合作(PPP)模式中社会资本选择的设计和比较分析,探讨社会资本选择影响因素和选择方案。
大桥水库灌区二期工程基本情况

大桥水库位于四川省凉山州冕宁县境内,是一座以灌溉、工业和城镇生活供水为主,结合发电、兼顾防洪、环境保护、水产养殖、旅游等综合利用的大型水利工程,也是安宁河流域的龙头水库和重要水源工程,水库工程已于1999年下闸蓄水。大桥水库灌区为水库配套工程,设计灌溉面积118万亩。灌区按照三期实施,一期工程已于2012年底完工;二期工程实施内容主要包括大桥水库右干渠、漫水湾右干渠灌区及部分沿河已成灌区改造工程。二期工程范围涉及冕宁、西昌及德昌三个市县,开发任务以灌溉为主,兼有供水、发电等综合利用,是以公益性为主的水利建设项目。灌区设计灌溉面积46万亩,工程建成后,供水量可达1.85亿m3,其中城镇供水0.35亿m3,农村人畜和灌溉供水量为1.49亿m3,总装机8150kw,年发电量2276万kW.h。工程静态总投资28.45亿元。

通过测算,灌区工程年运行成本4225万元,总成本费用9451万元;按照可研报告推荐的灌溉和农村人畜水价0.2元/m3、工业及生活水价0.8元/m3、电站上网电价0.263元/kwh,运行期年财务收入小于总成本,项目不具备盈利能力,若想吸引社会资本,使社会资本方达到一定的投资收益要求,只能采取州政府或大桥公司进行可行性缺口补贴来实现。

社会资本选择方案设计

 

2.1 方案拟定

灌区二期工程静态总投资为28.45亿元,项目建设资金初步构成为:省级以上政府投资20.97亿元,其余7.48亿元需要由凉山州政府自筹解决。凉山州是少数民族聚集的贫困地区,财政收入有限,州政府在建设期内筹集较多的资金用于工程建设具有较大的压力。凉山州政府需筹集的二期灌区项目建设资金可考虑由两个途径筹集:一是州政府在财力许可的条件下投入一定的财政性资金,二是为减轻集中筹集建设资金的压力,采用PPP模式吸引一定的社会资本(包括利用各类银行贷款)解决。经对可能的社会资本来源方向进行分析,社会资本来源主要有:凉山州属的本地国有企业以及凉山州以外的其它社会资本方。凉山州水务局作为项目实施机构,与项目公司签订特许经营合同。按照资金来源不同拟定3种社会资本筹措方案:

方案一:社会资本在凉山州属的企业筹集,由大桥水电开发总公司、受益市县出资人代表组成。项目公司由大桥水电开发总公司控股,各市县出资人代表参股,必要时可引进其他社会资本方参股。

方案二:社会资本全部考虑在凉山州以外的企业筹集。项目公司完全由凉山州以外的社会资本方组建。

方案三:社会资本主要考虑在凉山州以外的企业筹集,项目公司由州以外的企业控股,大桥水电开发总公司参股。


2.2 测算条件

 根据可行性研究阶段的相关研究,供水水价、社会资本方财务内部收益率等融资条件按如下考虑:

(1)农田灌溉和农村人畜采用水价0.2元/m3,工业及生活水价为0.8元/m3,电价按0.263元/kwh。

(2)社会资本方资金财务内部收益率暂按8%测算。

(3)特许经营期为30年。

(4)项目回报机制为:州政府出台二期工程供水水价的相关政策,项目公司向灌区使用者收取灌溉和城乡供水水费。若因供水水价等相关政策落实不到位,项目公司达不到合同约定投资收益要求的条件下,凉山州政府要按特许经营合同要求给予项目公司必要的可行性缺口补贴。

(5)若采用方案一,大桥水电开发总公司作为州属企业,与大桥灌区所在市县的社会资本方联合成立项目公司,负责二期项目运营管理。若在特许经营期过程中,大桥水电开发总公司能够实现增加发电和供水收入,可考虑由大桥水电开发总公司补贴二期灌区一定的经营费用。根据初步分析,待一、二期灌区供水水价同价并达到设计水价水平后,大桥水电开发总公司运营期前10年可补贴二期灌区经营费用为650万元,运营10年以后每年可补贴3650万元。若采用方案二或方案三,项目公司由凉山州以外的企业控股,从避免国有资产流失角度考虑,大桥水电开发公司在运行期不宜给项目公司提供财务补贴,由凉山州政府按照特许经营合同约定,为项目公司提供必要的可行性缺口补贴。

测算成果与方案分析比较

3.1 不同方案吸引社会资本额度分析


  根据上述条件,测算不同方案可吸引社会资本额度,成果见表1,从吸引社会资本额度上看:方案一>方案三=方案二。主要原因是采用方案一,大桥水电开发总公司每年可以向二期工程补贴经营费用。鉴于大桥水库和大桥一、二期灌区是完整水利工程体系项目,目前大桥水库具有一定的财务效益,若大桥水电开发总公司财务收入补贴二期灌区项目公司运营费用,可有效提高吸引社会资本的能力,减少凉山州财政压力。方案一亦体现了大桥水库原设计以电养水的定位和“利用存量、盘活增量”的思想。

表1  不同方案吸引社会资本额度测算成果表

 

方案

大桥水电开发总公司补贴(万元)

投资(万元)

省级以上财政投资

州投资

社会资本投资

总投资

大桥公司

市县投资

州外企业

小计

前10年650,后期365

209671

31022

37242  

6572  

43814

284507

209671

49885

24951

24951

284507

209671

49885

3743  

21208  

24951

284507

 

3.2 不同方案凉山州财政压力和融资成本分析

从凉山州财政出资额度来看方案一最小,主要原因是方案一可有效利用大桥公司收益补贴二期灌区项目公司,有利于更多的吸引社会资本,减轻州政府财政配套压力。若政府财政性投资资金成本为0,从项目融资成本上看,方案一>方案三=方案二,可见使用社会资本越多,项目融资成本越大。

    表2  不同方案凉山州财政出资和融资成本测算成果表

 

方案

融资成本(万元)

州投资(万元)

3505

31022

1996

49885

1996

49885

3.3 不同方案所需政府可行性缺口补贴分析

针对凉山州农业灌溉水费收缴困难的现实情况,农业灌溉水价采用0元/m3、0.1元/m3、0.2元/m3三个灌溉和农村供水水价,测算运营期不同方案所需的政府可行性缺口补贴,成果见表3。可见,对于同一方案,水价越低所需补贴越多。当灌溉和农村供水水价达到0.2元/m3时,三个方案都不需凉山州政府给予可行性缺口补贴;若灌溉和农村供水水价达不到0.2元/m3时,从所需政府可行性缺口补贴额度来看:方案一>方案二=方案三,采用方案一,运营期需大桥水电开发总公司补贴;单若水价达不到0.2元/m3时,大桥水电开发总公司不具备补贴条件,则相应需要凉山州政府的可行性缺口则较大。

 表3  不同方案所需政府可行性缺口补贴测算成果表

 

方案

灌溉和农村

供水水价(m3/元)

大桥水电开发总公司补贴(万元)

投资(万元)

政府可行性

缺口补贴

(万元)

省级以上

财政投资

州投资

社会资本投资

总投资

大桥公司

市县投资

州外企业

小计

0

前10年650,

后期3650

209671

31022

37242  

6572  

43814

284507

6590

0.1

4695

0.2

0

0

209671

49885

24951

24951

284507

3790

0.1

1895

0.2

0

0

209671

49885

3743

21208

24951

284507

3790

0.1

1895

0.2

0

 

3.4 不同收益要求对方案影响分析

考虑到大桥水电开发总公司是凉山州为大桥水电开发和配套灌区建设管理专门成立的国有资产控股为主的企业,具有承担州内公益性事业的责任,其投资收益要求可较凉山州以外企业适度降低。大桥水电开发总公司财务内部收益率按照4%、6%、8%,州外社会资本方资金财务内部收益率按8%,对三个方案进行测算,成果见表4。计算分析可见,方案一>方案三>方案二,当社会资本收益要求越低,项目可吸引社会资本额度越大。

 表4  不同方案不同收益要求吸引社会资本测算成果表

 
 
 

方案

财务收益要求

大桥公司补贴(万元)

投资(万元)

大桥水电开发总公司和市县投资

州外企业

省级以上财政投资

州财政投资

社会资本投资

总投资

大桥公司

市县投资

州外企业

小计

4%

前10年650,后期3650

209671

2998

61062  

10776  

71838

284507

6%

209671

19841

46746  

8249  

54995

284507

8%

209671

31022

37242  

6572  

43814

284507

8%

209671

49885

24951

24951

284507

8%

209671

49885

24951

24951

284507

8%

209671

49885

24951

24951

284507

4%

8%

209671

47963

3743  

23130  

26873

284507

6%

8%

209671

48760

3743  

22333  

26076

284507

8%

8%

209671

49885

3743  

21208  

24951

284507

 

3.5 不同方案工程建设及运营调度管理分析

现阶段大桥水电开发总公司作为二期工程的法人,承担着项目的前期组织工作,若采用方案一可实现项目前期工作与建设期、运营期的有效衔接,减少中间转交工作程序,而方案二、三前期工作完成后还牵涉到各项工作移交的问题。

从建设期与运行期来看,方案一将受益市县作为社会资本方参与进来,即可增加社会投资,也可调动受益各方积极性,保证建设期间征地移民等各项工作顺利实施,也便于运行期水费征收与工程管理。

大桥水库与灌区工程是个完整的工程体系,通过项目联合调度能充分发挥供水、灌溉等综合兴利任务。方案二、三中,大桥水库、灌区一期和二期由不同经营主体进行工程管理,不便于运营期安宁河流域的水资源、防洪、发电、生态等联合调度与运行管理。


3.6 推荐的合作方式

综合优缺点分析,本文推荐方案一的社会资本选择方案。即:凉山州政府在投入一定的财政资金的条件下,其余资金依靠吸引社会资本解决,其中,大桥水电开发总公司作为控股方投资3.72亿元,占社会资本方的85%,受益市县作为参股方,按照一期、二期总供水量的比例投入剩余建设资金0.66亿元,占社会资本方的15%。

结论

 

采用由大桥水电开发总公司、受益市县出资人代表组成,大桥水电开发总公司控股的社会资本选择方式,可更多的吸引社会资本,降低当地政府财政出资压力,也可调动受益方积极性,保障项目建设质量与进度,利于灌区建成后良性运行;同时还可利用已有优良资产带动现有工程建设,便于水资源统一管理、联合调度的融资模式。成果对国家重大水利建设项目,尤其是灌区类项目的社会资本选择具有指导意义。